内容需依托于效力而实施，否则，宪法作为最高法也会有名无实。

这是现代版本的法律职业群体的贵族制。摘要:  在成文宪法的国家，是否存在不成文的宪法规范，是近年来宪法理论中饶有兴味的问题。

但从规范角度而言，则未必如此。可见，惯例总是随着时间推移、时代变化和实践发展而不断更迭演进，而宪法规范的根本特征就在于预先固定制度、抵抗日后变化。司法系统应当依据不成文宪法，主要是《美国宪法》第十四修正案中的正当程序条款中解释出来的未经明确列举的权利（unenumerated rights），保护少数人的经济自由权。[41]与其另立权威，不如诉诸既有权威。[14]人们既可以按照英国式的演进逻辑来理解《美国宪法》，也可以按照法国式的启蒙逻辑来理解它。

古希腊悲剧家索福克勒斯曾写道：漫长而无穷无尽的时间将不可见的万物生出，也将可见的万物隐藏。无论从宪法理论还是具体技术来讲，合宪性审查的前提性问题在于：何谓合宪？进一步的问题则是：何谓宪？有权机构究竟以何种规范内容作为合宪性审查的法律依据？于此，我们便触及了宪法渊源的问题。【45】马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第12页。

【80】参见王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第13—22页。而就审计部门而言，其隶属于政府，与国际上较为通行的隶属于议会的惯例相左，独立性不足，所以虽曾多次因揭露资金滥用问题而掀起审计风暴，却缺乏后续的具体责任追究程序。恰恰因为国家集中性权力介入范围太广而深度不够，【37】加之高度分散、以邻为壑的单位制之下各组织重自身利益而轻普遍利益、财物私产化，财政制度缺乏公共性，反而导致公共物品的缺乏。各级行政首长只要通过财政部门这一准核心预算机构，就能高效地控制整个行政体系的收支活动，更为有效地实施统一的政策。

【72】楼继伟：《深化财税体制改革建立现代财政制度》，《求是》2014年第20期。而乡绅则起到官民之间的缓冲中介作用，配合官府向人民征收赋税，在税率过高时与知县协商，【4】并通过包揽税收将自身所享有的税收优惠提供给民众，属于保护型经纪。

【11】［美］黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政税收》，阿风、许文继、倪玉平、徐卫东译，三联书店2001年版，第428页。尽管财政预算改革已逾二十余载，时任财政部长楼继伟于２０１４年指出现行财税体制仍然存在的三大问题：预算管理制度不规范、不透明，不适应国家治理现代化要求。在利改税改革后，国有企业向国家上缴税款而非利润。欧洲的现代国家建设也经历了类似历程。

【8】总而言之，在帝制时期，中国的国家财政规模仅占其整体经济的一小部分的一小部分，其政府收入从未超过国内生产总值的5％，【9】即使在民国的巅峰时期，也未超过8．8％。由于体制改革中的路径依赖效应，计划经济体制中许多国家机关的原有权力得以延续，因而除财政部外还有不少其他部门享有财政资金分配权，例如国家计划委员会（后于1998年和2003年分别更名为国家发展计划委员会、国家发展和改革委员会）和科技部。技术性的财政预算改革一定程度上改变了权力架构和决策模式，加强了宪法制度层面的权力制衡，引发进一步的政治体制改革，或至少使政治体制改革的必要性、迫切性凸显。其二，当包税商相对于国家有较强的讨价还价能力时（尤其是包税商与地方政治精英合为一体时），国家难以限制其对纳税人横征暴敛的行为。

然而，改革前的财政体制无法满足此双重维度的要求，故建立一个现代化的公共财政预算体制就成为政治体制改革的突破口。【50】对私有财产的公法保障的缺失，造成公民私有财产经常受到地方政府以税收、收费和强行拆迁等方式的侵犯，以致私产拥有者缺乏安全感，向国外转移财产，或进行短视的商业行为。

但是，技术改革本质上无法替代政治体制改革，原权力架构的核心部分无法通过纯粹技术性的改革得到改变，相反，恰恰需要对权力结构本身（例如人大、央地分权等制度）进行改革。【77】参见韦森：《国家治理体制现代化：税收法定、预算法修改与预算法定》，商务印书馆2017年版，第328页。

原始数据来源：财政部综合计划司：《中国财政统计（1950—1991）》，科学出版社1992年版。同时，国家也通过审计部门进行事后的集中复核。同样，近年来预算改革在行政内部预算流程的改革层面阻力较小，预算能力较易得到快速提升。这就使财政部门取得了实质性的预算编制主导权、财政资源分配权，成了一个具有支配性地位的部门。【55】 从欧美国家的财政现代化进程看，在前预算国家，包税制为主的征税方式给予征税官员和包税商巨大的任意敛财的空间，支出决定由不同的行政机构各自分散地做出，缺乏一个监督和协调各类收支行为的核心机构，财政过程中充斥着各部门私产化的专款专用（earmarking）、权宜之计和低效腐败，上述三方面预算能力要素都较弱。自1978年改革开放以来，中国呈现出转型的趋势。

那么，接踵而至的问题是：如何能够高效、负责且民主地对这些公共资金进行收支？与欧洲历史相比，中国的现代国家转型是否加速其民主的进程？ 二、现当代中国国家—社会关系的变迁 在国家转型的过程中，上述问题指向了国家—社会关系的根本性转变，为了换取人民对财政汲取、政治控制的同意，国家不得不回应市民社会对于扩大政治参与、协商和监督及维护地方自主权的诉求。从美、英、法等国的历史经验看，在走向现代财政国家的过程中，仅有行政体系内部对财政管理进行集中统一是不够的，还需通过设立独立的审计机关、落实议会在预算审议方面的实质程序与能力，【80】才能在宪法制度层面建立起真正有效的预算监督。

王绍光、马骏：《走向预算国家———财政转型与国家建设》，《公共行政评论》2008年第1期，第2—4页。天津财经大学财政学教授李炜光认为，公共财政改革，是当下推进改革的一个路径，而且还要看到，这已经是推进我国的政治体制改革了。

此外，纵向权力分配的模糊，也使上级政府易于下达无经费指令（unfunded mandates），将支出责任转嫁给下级政府，这又迫使基层政府在通过操纵混沌的预算外财政来弥补资金短缺。【36】See Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic, Stanford University Press, 1988. 【37】参见李强：《国家能力与国家权力的悖论》，载张静主编：《国家与社会》，浙江人民出版社1998年版，第20—23页。

【19】高培勇：《公共财政：概念界说与演变脉络》，《经济研究》2008年第12期，第10页。【64】参见马骏：《治国与理财：公共预算与国家建设》，三联书店2011年版，第162—163页。【38】对转变政府职能这一术语在政策和学术研究中使用情况的一个回顾，参见Linda Chelan Li, Managing Government Finance, in David S.G. Goodman, ed., The Handbook of the Politics of China, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2015, p.139。而在集中性权力一维，原有预算体制中的一些缺陷使其与转变政府职能、限制国家的权力过大的改革目标并不适应。

【81】然而，正因为财政改革牵一发而动全身，受到既存政治架构的阻力甚巨。引自李炜光：《公共财政改革是突破口》，《三联生活周刊》2013年3月13日，http//www．lifeweek．com．cn/2013／0313／40236．shtml。

参见张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版，第271—272页。时任财政部长楼继伟指出，改革开放以来，财税体制改革成为体制改革的突破口和先行军。

【33】See Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, University of California Press, 1968. 【34】关于功能分殊，参见Niklas Luhmann, Theory of Society, Volume 2, Stanford University Press, 2013, pp. 87-108。1994年的分税制改革聚焦于财政收入的纵向分配，同时设立转移支付制度，使中央拥有了充足的财源，能够更有力地调控宏观经济、导引地方政府的财政收支结构。

因此，在19世纪（甚至到20世纪初）以前，包税制是许多前现代国家所采用的主要征税机制。2002年，中共中央将三个代表理论写入《党章》，从而允许私营企业家入党以更好地表达其政治诉求、通过政治参与影响政策制定。本文将首先以历史社会学的视角切入，考察从清末至今国家政权建设不断深入基层社会、提升财政汲取能力并向现代国家转型的过程，这一历史变迁中蕴含了国家—社会关系中集中性权力和基础性权力两个核心要素的扩展与限缩。【39】从《宪法》《地方组织法》对行政事权的具体分配上看，中央和地方政府的职权高度重叠，尤其是各类社会管理事务（如经济、文教、卫生等）。

最后，就国家与社会的分野而言，公民在财政预算过程中的政治参与度仍然较低，其所贡献的税权与其所获得的政治参与权尚不相称。【26】同上书，第123页。

例如，美国20世纪初进步主义时代在纽约市展开的预算改革运动，即针对此前各部门的预算分散之弊，改革后的预算制度通过单一的预算文件来详细界定政府内部的功能、责任和权力关系，从而将政府整合集中为一体。所有方面的重要决定都由中央作出，地方政府只是执行中央政府政策的分支机构，而无可自主决策的领域。

【64】如此种种行政内部控制和预算纪律的缺失，致使政府部门享有巨大的资金使用自由以及继之而来的腐败，而无法有效地将其用于提供公共服务。【68】因此，预算改革的效果与政府职能转型紧密相连：如果公共机关的职能和权力未在法律上清晰界定，则预算中的收入和支出责任分配就会陷入混乱。